Analyse des comptes de la branche famille

par Manu Bodinier

A l’heure où la réforme de la Sécurité Sociale est sans cesse repoussée, nous travaillons collectivement à promouvoir le financement des centres sociaux par la branche famille. Nous avons ici réalisé une analyse globale du financement de cette branche et de ces recettes afin de nous situer dans une problématique plus générale.

1. Les recettes

Les recettes de la branche famille sont constituées de quatre sources principales :

les cotisations dues par les employeurs et assises sur les revenus professionnel (15% des régimes de base)

la contribution sociale généralisée

les remboursements d’exonérations de cotisations par l’État correspondant notamment aux mesures liées aux bas salaires et aux dispositifs d’aide à l’emploi,

les remboursements par l’État pour l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation pour parent isolé (sous-estimé par l’Etat considéré comme « mauvais payeur » par le rapport parlementaire car il doit plus de 700 millions d’euros à ce titre à la CNAF)

2. Les dépenses

On regroupe sous le terme de « prestations d’entretien » les prestations qui, à la différence des allocations versées pour la garde des enfants, les frais de rentrée scolaire ou les dépenses de logement, ne sont pas affectées à des dépenses particulières mais peuvent être employées, à la discrétion des parents, pour l’entretien général de la famille. Cette catégorie recouvre cependant des prestations de nature différente : aux allocations à vocation « universelle », comme les allocations familiales ou, dans une moindre mesure, le complément familial, sont venues s’ajouter au fil des ans des prestations plus ciblées, spécifiquement destinées à certains types de familles (familles monoparentales, pour l’API et l’allocation de soutien familial, familles ayant à charge des enfants en bas âge, comme la prime à la naissance et l’allocation de base de la Paje).
Les prestations généralistes ont un rythme de progression constant depuis trois ans, qui s’établit aux alentours de 1,3 %. Les allocations familiales et le complément familial décroissent même en volume car l’arrivée à l’âge de vingt et vingt et un ans des générations nées en 1985 et 1986 entraîne des sorties de ces deux prestations supérieures aux entrées, et ce malgré une natalité toujours soutenue (807.400 naissances en 2005, ce chiffre étant attendu en relative stabilité pour 2006 et 2007). Cette situation s’explique par le fait que le montant moyen des allocations versées est lui aussi en diminution, en raison de la réduction de la taille des familles : ainsi, le nombre de familles de trois enfants et plus, ouvrant donc droit à une majoration du montant des allocations familiales, a diminué de 115.000 unités depuis 1990, alors que le nombre total de bénéficiaires a crû durant cette période de près de 550.000 unités.

- les prestations destinées aux familles monoparentales ont augmenté à un rythme soutenu de 5,3 % en 2006 et devraient encore croître de 5 % en 2007, pour atteindre un montant de 2,3 milliards d’euros. Cette hausse est nourrie par l’augmentation continue du nombre de familles monoparentales. Le léger tassement anticipé pour 2007 tient à l’amélioration de la conjoncture économique et à la baisse corrélative du chômage, qui jouent dans un sens positif sur ces prestations sous conditions de ressources ;

- les prestations d’entretien en faveur des familles ayant à leur charge des enfants de moins de trois ans connaissent une évolution encore plus dynamique, puisqu’elles enregistrent en 2006 une croissance de plus de 18 %. C’est le remplacement des anciennes APJE et allocation d’adoption par la Paje, dont le plafond de ressources est plus généreux, qui explique la majeure partie de cette forte augmentation. Par ailleurs, la modification des règles de cumul entre allocation de base de la Paje et complément de libre choix d’activité par rapport au dispositif antérieur majore encore cette progression, en opérant un transfert de charge du complément de libre choix d’activité vers l’allocation de base. En 2007, la fin de la montée en charge de la prime à la naissance et de l’allocation de base de la Paje devrait permettre un net ralentissement de la progression des dépenses, le taux de croissance se limitant désormais à 8 %.

Au total, on assiste donc à un mouvement de fond qui tend à éloigner les prestations d’entretien de l’universalité, et ce d’autant plus que les prestations ciblées sont toutes, à l’exception de l’AJPP, soumises à une condition de ressources. En deux ans, la part des prestations généralistes est passée de 70 % à 66 %, attestant d’une érosion progressive mais continue de leur place dans le dispositif des prestations familiales.

L’action sociale

3.1 Les objectifs généraux

A. Le financement des structures d’accueil des enfants de moins de 4 ans

Les prestations de service versées par la CNAF aux structures d’accueil de la petite enfance représentent 70 % de ses dépenses d’action sociale.

Il y une augmentation du nombre de places d’accueil, et notamment en crèches grâce aux quatre plans d’investissement qui se sont succédé depuis 2001 et aux contrats enfance. Le coût des 15.000 créations de places annoncées par le Premier ministre en 2005 s’élève à lui seul à 55 millions d’euros pour la période 2005-2008, soit un peu moins des trois-quarts des mesures nouvelles prévues à ce jour par la COG.

Si son impact financier est plus modeste (23 millions), la mise en oeuvre de la prestation de service unique (PSU) renouvelle les pratiques professionnelles des gestionnaires de crèches et s’inscrit également dans l’esprit de la nouvelle COG, dont l’un des objectifs réside dans la simplification de la réglementation et l’adaptation de l’offre de service aux besoins des parents. Mise en place par une circulaire en 2002, la PSU vise à rendre plus lisibles et plus simples les aides au fonctionnement accordées aux gestionnaires de crèches et de haltes-garderies, en substituant aux trois prestations régissant auparavant l’accueil des enfants de moins de quatre ans une prestation unique. Elle vise également à rendre possibles les adaptations justifiées par l’évolution des besoins des familles, notamment en termes d’amplitude des horaires d’ouverture, d’accueil à la carte et d’accueil d’urgence. Elle incite donc les structures à mettre en place des formules multi accueil. Elle a également pour objectif de favoriser une plus grande équité sur l’ensemble du territoire, grâce à la mise en place d’un barème national pour le calcul de la participation des familles et à un mode de calcul de l’aide versée aux structures qui neutralise, pour les gestionnaires, la faible participation des familles les plus modestes. En pratique, un contrat d’accueil horaire est proposé aux familles, en fonction de leurs besoins d’accueil et la prestation de service est versée à raison du nombre d’heures d’accueil par enfant. S’il est encore impossible d’évaluer avec précision les effets de la PSU sur le taux d’occupation des structures, la première année pleine de fonctionnement de cette nouvelle prestation permet d’ores et déjà de constater que le nombre moyen d’enfants par place offerte a sensiblement augmenté.

Au 30 juin 2005, au terme de trois ans de transition, 99,7 % des gestionnaires avaient signé une convention PSU. Hormis les quelques gestionnaires qui refusent le principe même de cette réforme, l’absence de signature est le plus souvent le fait de très petites structures, comme les crèches familiales, pour lesquelles l’optimisation du taux d’occupation exigé par la PSU est particulièrement difficile à mettre en oeuvre. Pour résoudre ces dernières difficultés, la CNAF a introduit trois séries d’assouplissements :

elle a d’abord prévu le versement de trois heures de concertation et d’accompagnement par place et par an pour toutes les structures d’accueil, afin de compenser les coûts imputables à la conclusion, avec chaque famille, d’un contrat d’accueil ; elle a ensuite assoupli la règle de la tarification horaire, en autorisant les structures qui en éprouvent le besoin et le souhaitent à prévoir un système de réservation par séquence horaire

elle a enfin mis en place un dispositif de « contrat d’objectifs » pour les gestionnaires qui, en dépit des deux précédentes mesures, enregistreraient une baisse de leurs recettes, afin de leur garantir temporairement, et sous certaines conditions, un niveau de prestation de service équivalent à celui obtenu antérieurement.

B. Les actions de soutien à la parentalité

L’accompagnement de la fonction parentale a constitué un nouveau secteur d’intervention pour la branche famille pour valoriser les compétences parentales et renforcer les liens parents - enfants. Les budgets consacrés à l’appui à la parentalité sont en augmentation constante depuis 2001.

C. L’éducation à l’autonomie des adolescents par le loisirs

Pour les adolescents, les temps de loisirs peuvent être l’occasion d’accéder progressivement à l’autonomie. C’est la raison pour laquelle la branche famille intervient pour soutenir les politiques de loisirs. Elle dispose de cinq outils :

C1. les contrats temps libre, qui incitent les communes à mettre en place des services de loisirs collectifs pour les enfants de six à dix-huit ans, grâce à une prise en charge des dépenses nouvelles à hauteur de 50 à 70 %. Ces contrats rencontrent un succès important : en 2004, le taux d’enfants couverts par un contrat temps libre atteint 62 %, au-delà de l’objectif initialement fixé par la COG à 50 % ;

C2. le financement des centres de loisirs sans hébergement (CLSH) qui accueillent, en dehors du temps scolaire et pendant les vacances, des jeunes auxquels ils offrent des activités de loisirs diversifiées

C3. le soutien aux vacances et aux loisirs de proximité par des aides directes aux familles, versées sous conditions de ressources. Ce mode d’intervention est toutefois en régression, car l’action sociale des CAF a vocation à soutenir en priorité des équipements et des services collectifs ;

C4. la participation aux opérations Ville-Vie-Vacances, mises en place par le ministère des affaires sociales depuis 1992. Ce dispositif, qui s’adresse aux jeunes de treize à dix-huit ans des quartiers en difficulté

Au total, en 2004, la dépense des CAF dans ce domaine s’est élevée à près de 607 millions d’euros.

D. Le soutien à l’autonomie des jeunes adultes La COG 2001-2004 fixait aussi aux CAF un rôle d’accompagnement des jeunes adultes vers l’autonomie, en particulier à travers l’accès au logement. Cette priorité s’est traduite dans les faits par un accroissement de 6,3 % des dépenses d’action sociale des caisses en faveur de ce public et de 23 % pour le logement des jeunes.

E. Le soutien de l’animation sociale locale à travers les centres sociaux Il n’est pas fait part des centres sociaux dans les différents rapports parlementaires (2004, 2005, 2006) ni par la Cour des comptes.

La CNAF soutient directement les centres sociaux à travers deux lignes budgétaires : la prestation de service « animation globale » la prestation de service « animation collective famille

L’une des seules mentions se trouve dans le rapport de l’Assemblée Nationale 2006 : « Les prestations de service ordinaires peuvent être définies comme des subventions dont les modalités de versement ont été fixées par la CNAF et qui financent le fonctionnement d’un certain nombre de services et équipements sociaux limitativement énumérés (crèches, haltes-garderies, centres de loisirs sans hébergement, centres sociaux, foyers de jeunes travailleurs…) soutenus et gérés par les communes ou des associations. »

L’animation sociale est également soutenue à travers la prestation de service « animation locale »

F. L’aide à domicile

L’intervention à domicile, à travers l’action des techniciens en intervention sociale et familiale (TISF) est une action des Caf particulièrement appréciée des familles. En 2004, 105.368 familles ont bénéficié de ce service, pour un montant total de 37,6 millions d’euros.

Mais si la branche famille a été l’une des premières à investir ce terrain, dès l’après-guerre, elle n’en a désormais plus l’apanage exclusif : les autres branches de sécurité sociale ont également mis en place ou financé des services d’aide à domicile. Ainsi, la branche vieillesse contribue au développement des services d’aide ménagère pour les personnes dépendantes et la branche maladie à celui des services en faveur des personnes handicapées, et plus largement des services en faveur des familles dont l’assuré social est, pour une durée plus ou moins longue, dans l’incapacité d’assumer seul les charges de la vie courante. L’Etat intervient aussi dans ce domaine, à travers le financement des services d’auxiliaires de vie. Plus récemment, un nouvel acteur est encore apparu dans ce secteur, à savoir la CNSA. C’est la raison pour laquelle, dès 2004, la Cnaf a souhaité réexaminer la pertinence de son implication dans le secteur de l’aide à domicile et en actualiser les modalités de mise en oeuvre. Elle y a d’ailleurs été incitée par l’adoption de la Cog 2005-2008 qui prévoit, pour l’aide à domicile, un net infléchissement de l’évolution des crédits.

Dans ces conditions, la Cnaf a décidé de rationaliser ses motifs d’intervention au domicile des familles, en limitant les cas de renouvellement de l’aide et en faisant précéder ses interventions d’un diagnostic destiné à mieux définir la prestation nécessaire. Elle a également modifié les modalités de calcul de la prestation de service « aide à domicile » : jusqu’à présent, les services de TISF percevaient un financement calculé sur une base horaire, ce qui obligeait les Caf à financer, sans aucune maîtrise, l’accroissement de l’activité de ces services. La prestation de service sera désormais attribuée sur une base annuelle, l’enveloppe totale affectée à chaque caisse devenant en outre limitative.

Il existe aussi une aide à domicile à travers les auxiliaires de vie sociale.

3.La gestion financière de l’action sociale

Cette priorité de l’action sociale se traduit sur le plan financier par un budget prévisionnel du Fnas en hausse de plus d’un tiers sur la durée de la COG, soit un rythme de croissance annuel moyen de 7,5 %. Entre 2004 et 2005, la progression des dépenses d’action sociale a été de 7,2% (prévisionnel de 3,2%) Entre 2005 et 2006, la progression des dépenses d’action sociale a été de plus de 8%.

L’action sociale ne représente que 6,5 % des dépenses totales de la branche famille mais est en forte augmentation :
62% entre 2001 et 2005
15% entre 2004 et 2005.

Le mode de financement des prestations de service correspond au financement d’une part variable d’un prix plafond (entre 33% et 66%)

Les prestations contractuelles ont progressé de 140% entre 2001 et 2005 en passant de 440 millions d’euros à 1 056 millions.

Extrait du rapport de la cour des comptes en 2005 (p269)

« Le système des prestations de service ordinaires soulève plusieurs problèmes de gestion. D’abord il confère aux gestionnaires des équipements et services conventionnés un droit de tirage sur les crédits du FNAS (action sociale). De ce point de vue, la création de nouvelles prestations de service au cours de la période récente (prestation de service d’accompagnement à la scolarité en 1996, prestation de service destinée à financer les petites structures d’animation locale et prestation de service complémentaire dite « animation familiale » pour les centres sociaux en 1998) présente un caractère inflationniste et conduit à une dispersion des crédits. Dans le cas des prestations à l’acte, qui sont les plus nombreuses, la CNAF maîtrise l’effet prix, par la fixation des coûts plafonds mais l’effet volume lui échappe en grande partie. Ce système présente ensuite un caractère uniforme et ne tient pas compte des ressources financières des communes dont dépendent les équipements. En cela, il n’incite guère les communes à faibles ressources à créer des équipements nouveaux, compte tenu du coût de fonctionnement qui reste à leur charge et crée par ailleurs des effets d’aubaine pour les communes disposant de moyens importants. »

Le système des contrats n’a pas permis d’aider les communes pauvres car l’aide était proportionne à l’apport de la commune. C’était donc un système inéquitable. La CAF a suivi une logique de guichet ouvert plutôt qu’une logique sélective et redistributive en direction des zones défavorisées.

La Cour des comptes relève que le suivi de la CNAF est insuffisant et qu’il pourrait être plus contraignant vis à vis des caisses (notamment dans la politique de désengagement des gestions directes). Il y a 8537 ETP qui travaillent dans les services d’action sociale mais ils sont répartis de manière inégalitaire « et sans aucune logique ».

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